Zmiana procedury wyboru sędziów TK nie rozwiąże żadnego problemu
Treść
dr Przemysław Czarnek
W złożonym przez klub Lewicy poselskim projekcie nowelizacji ustawy o Trybunale Konstytucyjnym proponuje się zmianę procedury wyboru sędziów TK i kwalifikacji niezbędnych do zajmowania tego stanowiska. Czy te zmiany są potrzebne? Dla sędziów TK wymogi już dziś są dość wysokie. Natomiast powierzenie Kolegium Elektorów wskazania kandydatów na sędziego TK rodzi obawy, że ważne decyzje oddawać się będzie dość hermetycznemu środowisku prawniczemu, ponieważ oprócz przedstawicieli prezydenta w skład Kolegium wchodzić mają wyłącznie prawnicy.
Od 1986 r. Trybunał Konstytucyjny w Polsce czuwa nad konstytucyjnością prawa. Od 1997 r. jego orzeczenia są ostateczne i powszechnie obowiązujące. Oznacza to, że przepis prawa, lub nawet cały akt normatywny uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny, przestaje obowiązywać. Tym samym Trybunał Konstytucyjny, składający się z 15 sędziów, ma prawo wyrzucenia z systemu prawnego rozwiązań legislacyjnych sprzecznych z ustawą zasadniczą, choćby głosował za nimi cały Sejm, Senat i Naród w referendum. Wszystko dlatego, że w państwie prawa system źródeł prawa oparty jest na zasadzie hierarchicznego podporządkowania i wynikającego stąd obligu zgodności norm niższego rzędu z tymi zawartymi w aktach normatywnych wyższego stopnia.
Konstytucjonalizm i jego gwarancje
Wymogiem koniecznym do spełnienia w państwie prawa jest ustalenie czytelnych reguł dotyczących stanowienia norm prawnych oraz pierwszeństwa ich stosowania w przypadku kolizji, do której współcześnie dochodzi coraz częściej. Zasadniczym środkiem do realizacji tego wymogu jest uporządkowanie hierarchii źródeł prawa z konstytucją na czele. Jak bowiem stwierdza Hans Kelsen, "porządek prawny nie jest systemem norm równorzędnych na równi obok siebie postawionych, lecz porządkiem skonstruowanym na stopniowości rozmaitych grup (warstw) norm". Na szczycie swego rodzaju piramidy norm hierarchicznie ułożonych znajduje się norma podstawowa (Grundnorm), która zawiera reguły tworzenia norm niższych i udziela mocy obowiązującej wszystkim normom poprawnie utworzonym pod względem formalnym i materialnym. Tym samym urzeczywistniony zostaje właśnie konstytucjonalizm (łac. constitutio - ustrój), czyli organizacja państwa bazująca na porządku zasad i norm określonych w konstytucji.
W takim porządku każda norma niższa posiada moc wiążącą jedynie pod warunkiem zgodności z normą wyższą, a ostatecznym wzorcem dla prawodawstwa niższego rzędu jest konstytucja, czyli ustawa zasadnicza regulująca podstawy ustroju politycznego i społeczno-gospodarczego w państwie, której normy wyposażone są w najwyższą moc prawną i obowiązującą w całym porządku prawnym.
Samo jednak zadeklarowanie nadrzędnej pozycji konstytucji, choćby expressis verbis w przepisie konstytucyjnym (por. art. 8 ust. 1 Konstytucji RP), nie gwarantowałoby jednak, że taka będzie też i praktyka. Dlatego konieczne jest wykształcenie tzw. gwarancji konstytucji, wśród których najważniejszą rolę odgrywa kontrola konstytucyjności prawa i odpowiedzialność konstytucyjna.
Kontrola konstytucyjności prawa
Kontrola konstytucyjności prawa polega właśnie na badaniu zgodności prawa niższego rzędu z postanowieniami konstytucji. Jej zasadniczy, sądowy model wykształcił się w Stanach Zjednoczonych na początku XIX wieku. W Europie pierwsze sądy konstytucyjne powstały dużo później, bo dopiero w latach dwudziestych XX wieku. Polski Trybunał Konstytucyjny został utworzony natomiast dopiero 26 marca 1982 r., a działalność orzeczniczą (w wyniku opieszałości posłów w uchwalaniu ustawy o TK) rozpoczął dopiero w roku 1986.
Polski model sądowej kontroli konstytucyjności prawa ma następujące cechy: (1) jest to kontrola scentralizowana, wykonywana wyłącznie przez TK; (2) jest to kontrola abstrakcyjna, prowadzona w oderwaniu od jakiegokolwiek toczącego się przed sądem powszechnym postępowania (wyjątek to kontrola prowadzona na skutek skargi konstytucyjnej i pytania prawnego); (3) jest to kontrola bezwzględna, tzn. negatywne orzeczenie TK powoduje eliminację z systemu prawnego uznanego za niekonstytucyjny przepisu prawnego bądź całego aktu normatywnego; (4) jest to kontrola przede wszystkim następcza, czyli represyjna - prowadzona już po wejściu w życie kwestionowanego przepisu prawnego, zaś rzadko kontrola ta bywa prewencyjna - prowadzona przed podpisaniem ustawy bądź ratyfikowaniem umowy międzynarodowej przez Prezydenta.
Kontrowersje wokół TK i jego orzecznictwa
Ta ostatnia cecha budzi pewne wątpliwości i kontrowersje, oznacza bowiem, że ustrojodawca z góry dopuszcza możliwość realnego obowiązywania przepisu prawnego, który pod względem formalnym lub materialnym jest niezgody z konstytucją. Dopiero orzeczenie TK, które wcale nie musi nastąpić (brak wniosku, skargi lub pytania prawnego wyklucza interwencję TK), powoduje przywrócenie stanu faktycznej nadrzędności ustawy zasadniczej w tym zakresie. Można zatem powiedzieć, że z uwagi na powyższe nasz konstytucjonalizm jest dość warunkowy, a przez to względny.
Powyższe kontrowersje nie są jednak jedynymi. Być może jeszcze poważniejsze wątpliwości dotyczą praktyki orzeczniczej TK, który na przestrzeni tych ponad 20 lat swej działalności bezsprzecznie udowodnił, że nie jest tylko owym "negatywnym ustawodawcą" unicestwiającym niekonstytucyjne przepisy stanowione przez parlament i inne organy władzy publicznej - niekiedy TK stawiał się również w roli ustawodawcy właściwego (nie tylko "odtwórcy", ale wręcz twórcy norm prawnych).
I tu można mieć rzeczywiście uzasadnione zastrzeżenia do funkcjonowania TK i powtórzyć za autorytetami prawniczymi, że w państwie prawa to do władzy ustawodawczej jedynie należy kompetencja rozstrzygania, które z postulatów i rozwiązań prawnych wiązanych przez doktrynę z tą klauzulą będą realizowane w pełni, a które w sposób ograniczony lub w ogóle. Żadna inna władza (sądownicza, wykonawcza) ustawodawcy wyręczać nie może, ani nie może działać wbrew prawu, "a tak właśnie postępuje Trybunał, wydając orzeczenia o niezgodności ustaw 'z konstytucją' w sytuacjach, gdy w konstytucji nie ma przepisu, w którego świetle można by tę zgodność lub niezgodność ustalić". W ten sposób TK uprawia własną politykę prawa, odmienną od tej uprawianej przez prawodawcę, i orzeka tak, jak gdyby był ustawodawcą, co jest nie do pogodzenia "z kardynalnym wymogiem obejmowanym rozumieniem państwa prawnego, iż organy państwa (w tym oczywiście również trybunały konstytucyjne) mają działać zgodnie z prawem i na jego podstawie, nie wykraczając poza prawem wytyczone granice swych kompetencji" (tak pisał m.in. śp. prof. Józef Nowacki). Zresztą tego rodzaju krytykę można odnieść w całości również do międzynarodowych trybunałów, takich jak choćby Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu. Taka bowiem jest ogólna tendencja polegająca na marszu w kierunku prawa sędziowskiego.
Sędziowie TK - dziś i po ewentualnej nowelizacji ustawy
Z uwagi na tak ważne i wywołujące tak daleko idące skutki zadania wykonywane przez TK kwestią kluczową staje się sposób wyboru jego sędziów. Obowiązująca dziś procedura naraża się na zarzut upolitycznienia. Sędziowie TK, w liczbie 15, wybierani są bowiem przez Sejm bezwzględną większością głosów, na 9-letnią indywidualną kadencję. To zatem od aktualnej większości sejmowej zależy wybór konkretnej osoby na stanowisko sędziego w tym niezwykle ważnym sądzie nad prawem. Procedura ta broni się jednak wysokimi kwalifikacjami, jakimi musi się legitymować kandydat na sędziego TK. Osoba taka musi posiadać kwalifikacje niezbędne do zajmowania stanowiska sędziego Sądu Najwyższego lub Naczelnego Sądu Administracyjnego - czyli: wykształcenie wyższe prawnicze i co najmniej 10-letni staż pracy w jednym z wymienionych w ustawie zawodów prawniczych (sędzia, prokurator, notariusz, adwokat, radca prawny), albo też tytuł doktora habilitowanego lub profesora nauk prawnych.
Mimo to raz po raz zdarzają się zastrzeżenia pod adresem kandydatów na sędziów TK, zwłaszcza jeśli kandydatami tymi są znani liderzy konkretnych formacji politycznych (choć taki przypadek miał miejsce tylko raz - Marek Kotlinowski z LPR został sędzią TK w 2007 r.). Stąd właśnie grupa posłów zgłosiła już po raz drugi projekt nowelizacji ustawy o TK, w którym proponuje się zmianę procedury wyboru sędziów TK, ale też podniesienie kwalifikacji niezbędnych do zajmowania tego stanowiska - projekt jest obecnie w pierwszym czytaniu sejmowym.
Gdyby projekt ustawy przeszedł całą procedurę legislacyjną w niezmienionym kształcie, to od momentu wejścia w życie ustawy kandydat na sędziego TK musiałby, oprócz posiadania kwalifikacji niezbędnych do zajmowania stanowiska sędziego SN lub NSA, posiadać także tytuł doktora nauk prawnych. W takiej sytuacji żaden notariusz czy adwokat choćby z 30-letnim stażem, ale bez doktoratu, sędzią TK zostać by nie mógł. Po drugie z kolei kandydatów na sędziego TK, i to w liczbie aż trzech na jedno stanowisko, nie wskazywałoby już 50 posłów albo Prezydium Sejmu, jak to ma miejsce dzisiaj, ale Kolegium Elektorów - nowe ciało tworzone przez przedstawicieli Prezydenta RP, Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Sądu Najwyższego, Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego i Krajowej Rady Sądownictwa, a także po jednym przedstawicielu wydziałów prawa polskich uczelni akademickich mających uprawnienia do nadawania stopnia doktora nauk prawnych i Komitetu Nauk Prawnych PAN. Sejm dokonywałby wyboru, taką samą jak dziś bezwzględną większością głosów, ale tylko spośród kandydatów zgłoszonych przez to właśnie Kolegium Elektorów.
Czy powyższe zmiany są potrzebne? Z pewnością stawianie coraz to wyższych wymogów kandydatom na tak ważne stanowiska zawsze jest krokiem w dobrym kierunku. Czas zresztą pomyśleć o wielu innych funkcjach, które powinny być obsadzane przez osoby z odpowiednimi kwalifikacjami - ot, choćby taka funkcja posła, senatora, wójta czy wojewody. Myślę, że akurat dla sędziów TK te wymogi nawet dziś są już dość wysokie, stąd niezbędności zmian na tej płaszczyźnie raczej nie ma. Co zaś tyczy się samego Kolegium Elektorów, to istnieje jedna poważna obawa, że znów ważne decyzje oddawać się będzie dość hermetycznemu środowisku prawniczemu, bo przecież oprócz przedstawicieli Prezydenta w skład Kolegium wchodzić mają wyłącznie prawnicy, i to pewnie w większości sędziowie sądów powszechnych i administracyjnych. Nie wiem, czy taka monopolizacja decyzji w sprawie obsady stanowisk w TK byłaby najszczęśliwszym rozwiązaniem. Może jednak nie jest źle i nie warto tutaj czegokolwiek zmieniać, w myśl zasady, że lepsze jest wrogiem dobrego?
Autor jest pracownikiem Katedry Prawa Konstytucyjnego Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego Jana Pawła II.
Nasz Dziennik 2010-07-16
Autor: jc